Навчальні теми
ТЕМА 9. АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ
§ 1. Поняття «адміністративна послуга»
Сфера послуг сьогодні — це одна з найперспективніших галузей економіки, яка, до того ж, швидко розвивається. Вона охоплює торгівлю і транспорт, фінанси і страхування, комунальне господарство, освітні та медичні установи, шоу-бізнес тощо. Практично всі організації тією або іншою мірою надають послуги. Проте протягом багатьох років інституту послуг не приділялось достатньої уваги. Незалежно від власного бажання кожен громадянин періодично вимушений звертатися до публічної адміністрації за отриманням паспорта чи оформленням субсидії, за реєстрацією себе як суб’єкта підприємницької діяльності чи для отримання посвідчення водія, дозволу на зберігання та носіння вогнепальної зброї тощо.
У публічно-правовому обігу поняття «послуга» використовується, насамперед, у країнах англо-американської сім’ї права (Велика Британія, Канада, США) та в північно-європейських країнах (Фінляндія, Швеція). I навпаки, у країнах романо-германської сім’ї права домінуючим залишається традиційний підхід нормативного визначення відносин між владою і приватними особами через використання таких категорій, як «повноваження», «функції» та «завдання» адміністративних органів.
При розкритті поняття «послуга» насамперед варто звернутися до етимології даного терміна. Послуга — особлива споживча вартість процесу праці, виражена в корисному ефекті, що задовольняє потреби людини, колективу, суспільства.
У науковій літературі можна зустріти різні визначення поняття «послуга». Так, наприклад, I. В. Жилінкова під послугою розуміє «певне нематеріальне благо, яке надається однією особою (виконавцем) і споживається іншою особою (замовником) у процесі вчинення виконавцем певних дій або здійснення певної діяльності». Вчена стверджує, що для всіх послуг характерним є те, що вони: 1) мають нематеріальний характер, а їх результат не набуває врегульованого вигляду; 2) тісно пов’язані з особою виконавця та процесом вчинення ним певних дій (здійснення певної діяльності); 3) не збігаються із самими діями (здійсненням діяльності) виконавця, а існують як окреме явище — певне нематеріальне благо.
В. П. Тимощук, послуги визначає як діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за ініціативою особи, на її прохання.
На сьогоднішній день на законодавчому рівні існує багато визначень поняття послуги. Зокрема в законах України: «Про громадянство», «Про об’єднання громадян», «Про органи реєстрації актів громадянського стану», «Про імміграцію», «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», «Про стандартизацію», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», «Про охорону прав на знаки для товарів і послуг» та інших.
У міжнародній методології обліку і статистики на даний час використовується визначення послуг, зафіксоване в довіднику «Лібералізація міжнародних операцій з послугами», розробленому Світовим банком у середині 90-х pоків: «Послуги — зміна в стані інституціональної одиниці, що відбулася в результаті дій і на основі взаємної угоди з іншою інституціональною одиницею».
У Законі України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» послуги визначено як будь-яку закупівлю, крім товарів та робіт, включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв’язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування, а також консультаційні послуги, до яких належать послуги, пов’язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій.
Треба зазначити, що сам термін «послуга» в нормативно-правових актах застосовується для регулювання суспільних відносин та використовується у словосполученнях «адміністративна, державна, публічна або управлінська послуга». Вибір словосполучення, насамперед, залежить від напрямів діяльності суб’єктів публічної адміністрації.
Дефініція «послуга» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» людині. У цьому сенсі саме термін «послуга» дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами.
Як бачимо, в науковій літературі та в законодавстві не існує єдиного загально визначеного поняття послуги. Така ситуація щодо визначення поняття послуги, пояснюється їх надзвичайною різноманітністю. Адже тільки класифікація послуг, яка базується на Міжнародній стандартизованій промисловій класифікації, прийнятій Організацією Об’єднаних Націй і визнаній більшістю країн світу, включає понад 600 їх різновидів.
Разом з тим, послуга — це дія, результат якої є невідокремлюваним від самої діяльності і споживається у процесі цієї діяльності.
Послузі, як і всякій правовій категорії, притаманні такі ознаки:
1) під послугою слід розуміти діяльність, пов’язану з задоволенням потреб особи;
2) послуга — це матеріальне благо, оскільки створюється корисний ефект матеріального характеру, має особливу споживчу вартість — корисний ефект (задоволення потреб особи);
3) послуга не має майнового вираження, вона набувається і споживається в процесі її надання, а тому не може в подальшому бути передана іншій особі.
Взагалі, будь-які послуги — це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за її зверненням (або вид діяльності, який задовольняє певну людську потребу).
Одним із видів послуг є публічні послуги. Публічні послуги — це всі сервісні дії, що надаються публічним сектором або іншими суб’єктами під відповідальність публічної влади і за рахунок публічних коштів.
Разом із тим, єдності щодо розуміння даного поняття серед вчених також немає.
Одні автори під публічними послугами розуміють послуги, які надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Iнші вважають, що під публічними послугами слід розуміти різноманітні послуги, які надаються населенню органами державної влади, місцевого самоврядування та які можуть надаватися альтернативними структурами, створеними за ініціативою останніх у співпраці з громадськими організаціями. Треті публічні послуги визначають як послуги, що надаються фізичним та юридичним особам державними органами щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів у публічній сфері.
Узагальнюючи всі теоретичні напрацювання щодо даної дефініції, необхідно наголосити, що публічні послуги — це публічно-владна діяльність (або її результат), спрямована на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, здійснювана публічною адміністрацією, а також альтернативними структурами, створеними з ініціативи органів влади у співпраці з громадськими організаціями, та фінансована, в основному, за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів і контрольована органами, які наділені державно-владними повноваженнями.
У науковій літературі існує загальноприйнята класифікація публічних послуг за ознаками суб’єкта, що надає публічні послуги:
1) державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади та державними підприємствами, установами та організаціями;
2) муніципальні послуги — це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, установами та організаціями;
Державні та муніципальні послуги разом складають сферу публічних послуг.
Концепцією адміністративної реформи в Україні запропоновано таку нову функцію виконавчої влади, як надання «управлінських послуг», а «управлінські послуги» визначені як «послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян — зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін.».
До речі, слід зазначити, що спочатку фахівцями було запропоновано вживання саме терміна «управлінські послуги», який частіше використовується і в чинних нормативно-правових актах і охоплював всі види управлінських послуг. Але використання даного терміна підлягало активній критиці з боку теоретиків права, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі й у приватному секторі виробництва.
Відразу ж зазначимо, що термін «адміністративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між органами наділеними владними повноваженнями і приватними фізичними та юридичними особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків. Крім того, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку публічних органів, слід водночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут більш прийнятним є акцент не на «владно-організуючому» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» — це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються публічною адміністрацією. Крім того, існує так зване «широке» розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю «державні послуги», яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо їх не надають (наприклад, медична допомога, комунально-побутова, спортивно-оздоровча та ін.).
Отже, адміністративна послуга є видом публічних послуг, тобто є її невід’ємною складовою, на що вказує саме визначення та ознаки адміністративних послуг.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. № 737, адміністративна послуга — це послуга, яка є результатом здійснення суб’єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо).
З цього приводу треба зауважити щодо присутності в понятті «адміністративна послуга» реалізації «визначених законом обов’язків», ця позиція є суперечливою щодо специфіки відносин, які виникають при реалізації особою покладених на неї обов’язків. Тобто адміністративна послуга не передбачає ознаки обов’язковості та можливості застосування заходів примусу при не виконанні цих обов’язків.
Значна частина фахівців адміністративного права вважає адміністративними послугами різного роду дозвільні дії публічних органів за відповідними зверненнями фізичних та юридичних осіб. Про надання адміністративних послуг можна говорити за наявності водночас двох обов’язкових умов:
по-перше, коли уповноважений орган чи посадова особа, реагуючи на звернення того чи іншого суб’єкта, має право на певну свободу адміністративного розсуду і відповідну альтернативність власних дій та рішень;
по-друге, коли суб’єкт, що звертається, може у будь-який час і без настання негативних для нього юридичних наслідків відмовитися від реалізації свого права на звернення або виконання прийнятого за зверненням рішення.
Так, наприклад, процедура видачі низки дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням зацікавленої особи пов’язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб’єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою суб’єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.
Дослідники Центру політико-правових реформ визначають адміністративні послуги як публічні послуги, які надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, і надання яких пов’язане з реалізацією владних повноважень. Вони зазначають, що прикметник «адміністративні» вказує на суб’єкта, який надає послуги (адміністрацію) та владну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг.
У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, запропонованого Міністерством юстиції України, адміністративна послуга визначається як результат визначеної нормативно-правовими актами діяльності уповноваженого суб’єкта, що здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи щодо юридичного оформлення умов реалізації прав і свобод фізичної особи та прав і законних інтересів юридичної особи (видача дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації та інших дій).
Таким чином, запровадження поняття «адміністративні послуги» суттєво впливає на переосмислення змісту предмета адміністративного права і дає підстави визначати цю категорію через відповідні правовідносини.
Отже, адміністративна послуга — це правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи за їх заявою в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.
§ 2. Ознаки адміністративних послуг
Адміністративні послуги наділені рядом специфічних ознак, які характеризують їх зміст та визначають місце в системі публічних послуг взагалі.
В. П. Тимощук виділяє такі ознаки адміністративних послуг:
1) адміністративна послуга надається за заявою особи;
2) надання адміністративних послуг пов’язано із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи;
3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами (державними органами та органами місцевого самоврядування) і обов’язково через реалізацію владних повноважень (отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному, як правило, тільки одному адміністративному органі);
4) результатом адміністративної послуги у процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата — споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою. Як другорядну ознаку адміністративних послуг науковець виділяє їх типовість, або ординарність. Ця ознака є особливо актуальною для адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг», «єдині офіси», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є «документальним» і, як правило, не вимагає особистого контакту з особою4.
В. Б. Авер’янов до обов’язкових ознак адміністративних послуг, крім вищезазначених, зараховує:
а) надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов’язків;
б) приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм адміністративних послуг.
С. Пахомов до ознак адміністративних послуг відносить: по-перше, суб’єкт виконавчої влади не має владних повноважень, хоча є державним службовцем; по-друге, він не може брати плату за послуги, які є його посадовим обов’язком і за виконання яких отримує винагороду від держави, по-третє, вказані відносини виникають на підставі джентльментської угоди; по-четверте, суб’єкти відносин перебувають у рівному становищі, жодна зі сторін щодо іншої не має функцій влади, по-п’яте, контроль за реалізацією прав і обов’язків суб’єктами цих відносин здійснює держава; по-шосте, ці відносини передують виникненню адміністративне-правових відносин, є їх юридичними фактами.
Аналіз запропонованих позицій дав можливість виокремити такі ознаки адміністративних послуг.
- Адміністративні послуги надаються лише за безпосередньою ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб, незалежно від самої форми заяви особи (усна чи письмова) та порядку її отримання органом влади. Немає значення, чи всі особи зобов’язані звертатися за конкретною адміністративною послугою, як, наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб’єктів права, як у випадку з отриманням будь-якої ліцензії.
- Необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної адміністративної послуги передбачена законом. Надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.
- Закон наділяє повноваженнями щодо надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. За загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені більш широким колом суб’єктів.
- Для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, які встановлені законом.
- Адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат. При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія), хоча власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва.
Таким чином, наведеними ознаками «адміністративних послуг» охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій публічних органів: від видачі свідоцтва про народження, закордонного паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення фізичної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.
§ 3. Класифікація адміністративних послуг
У науковій літературі містяться різні, подекуди протилежні підходи до виділення певних видів адміністративних послуг та їх класифікації за тими чи іншими критеріями.
Узагальнюючи погляди науковців стосовно класифікації адміністративних послуг, слід виділити основні критерії їхнього розподілу залежно від: змісту адміністративної діяльності; рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; форми їх реалізації; предмета (характеру) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів; оплати (безоплатності); суб’єкта, що надає адміністративні послуги.
I. Залежно від змісту адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг виділяють:
а) видачу дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї; у тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров’я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);
б) реєстрацію з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів цивільного стану, суб’єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб’єктів (наприклад, легалізація об’єднань громадян);
в) легалізацію актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
II. Залежно від рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема:
а) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади);
б) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);
в) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли відбуваються водночас централізоване і локальне регулювання).
III. Залежно від форми їх реалізації поділяють на такі групи:
а) послуги, пов’язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні послуги, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.);
б) власне адміністративні послуги, пов’язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).
IV. Залежно від предмета (характеру) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів:
а) підприємницькі (або господарські);
б) соціальні;
в) земельні;
г) будівельно-комунальні;
д) житлові та інші види адміністративних послуг.
Такий підхід до поділу адміністративних послуг не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не простежується жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий — рішення адміністративного органу. Аналіз виокремлених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак. Сучасна нормативна база, що регулює соціальні питання, характеризується надзвичайною «рухливістю», наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг є досить широким і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. Iз прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо.
V. За критерієм платності адміністративні послуги можна поділяти на платні й безоплатні.
Концепція адміністративної реформи України, затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р., встановила безоплатний стандарт адміністративних послуг. У той самий час передбачалася можливість отримання платних адміністративних послуг на розсуд суб’єкта. Разом із тим, сучасне бачення розвитку адміністративних послуг спрямоване на розвиток платних адміністративних послуг. Активно запроваджується позиція, що безоплатними повинні бути виключно послуги: 1) у справах державного пенсійного та соціального забезпечення; 2) у справах, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини.
Крім того, передбачається, що безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати настільки дрібний, що плата не виправдовує витрат, пов’язаних з її стягненням.
Зауважується, що адміністративні послуги повинні бути платними, тому що:
- це справедливо, адже одні особи не звертаються за певними послугами жодного разу в житті, а інші - регулярно;
- це може запобігати корупції, адже «безкоштовна невизначеність» змушує шукати шляхи для позазаконної визначеності;
- плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців надавати послуги якісно, коли від цих коштів залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців (Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р.).
З цього приводу треба зазначити, що встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні послуги може запобігти корупції, адже «безкоштовна невизначеність» часто змушує шукати шляхів до визначеності, але не завжди законної. Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців у наданні послуг якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців.
Окремі адміністративні послуги повинні бути безоплатними для особи (у справах державного пенсійного та соціального забезпечення), але зробити переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави.
Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги стягується державне мито, за інші — податкові збори чи інші форми платежів (збір за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності).
Політика цін і тарифів на адміністративні послуги не повинна суперечити ст. 3 Закону України «Про ціни і ціноутворення». Якщо держава визначає, що фінансування певних адміністративних послуг буде здійснюватися лише за рахунок бюджетів, а інших адміністративних послуг — за рахунок утримання плати з отримувача таких послуг, то має бути чіткий та зрозумілий критерій — які адміністративні послуги мають бути безоплатними, а які мають бути безумовно оплатними, чи частково оплатними. Якщо проаналізувати структуру органів, бюджетних установ та організацій, які мають право надавати платні послуги, то виявляється не досить прозорий принцип закріплення цього права, іноді це є елементарним залученням додаткових джерел фінансування своєї діяльності. Така практика є загальноприйнятим явищем у зарубіжних країнах, але там подолано інституційні та інші бар’єри на шляху до одержання дозволу на часткове самофінансування і мають місце позитивні результати роботи.
Визначаючи розмір плати за послуги, слід також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Необхідно пам’ятати, що органи влади утримуються на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати державу на комерційне підприємство.
Державні та комунальні підприємства, установи й організації як звичайні суб’єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі «боротися» за свого споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням.
Залежно від суб’єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні послуги і муніципальні послуги.
Державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями.
Муніципальні послуги — це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями.
Слід зазначити, що важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращання системи надання адміністративних послуг. Враховуючи наведені класифікаційні види адміністративних послуг, для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно:
- інституційно розмежувати органи, які займаються виробленням політики, та органи, які займаються поточним адмініструванням. У другій категорії необхідно виділити органи, які надають адміністративні послуги та зосередити їх увагу на якісному наданні таких послуг;
- мінімізувати обсяг (номенклатуру) адміністративних послуг та залишити лише ті послуги, які зумовлені публічними інтересами. Для цього всі послуги необхідно переглянути і згрупувати: а) послуги, надання яких потрібно залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави; в) послуги, надання яких може бути передано недержавним суб’єктам у порядку делегування або приватизації, але має здійснюватися під контролем та під відповідальність держави або місцевого самоврядування. Діяльність щодо перегляду обсягу (номенклатури) адміністративних послуг повинна здійснюватися постійно;
- максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Основним суб’єктом надання адміністративних послуг мають ставати органи місцевого самоврядування. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що зручно для останніх, сприятиме більш точному визначенню їх потреб та очікувань, і повинно підвищити відповідальність влади. Крім того, завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність;
- регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та «єдиного вікна» — приватна особа подає заяву та за потреби необхідний мінімум документів, а збирання довідок, погодження тощо має здійснюватися всередині публічної адміністрації (в органі та між органами), а не покладатися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати «подрібнення» адміністративної послуги;
- створити такі умови, щоб суб’єкти, які надають адміністративні послуги, в питанні внутрішньої організації діяльності могли діяти за принципами приватного сектору. Це повинно поширюватися насамперед на питання добору та управління персоналом, винагороди за працю;
- виробити стандарти надання адміністративних послуг. Підставами для встановлення стандартів якості надання адміністративних послуг та для оцінки якості їх надання є критерії результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до особи, професійності. Стандарти якості надання адміністративних послуг повинні регулярно переглядатися та покращуватися;
- створювати «універсами послуг», що дозволяє: особі в одному місці отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні; вести прийом громадян протягом усього робочого часу; організувати оплату послуг на місці тощо. Для цього на першому етапі необхідно заохочувати співпрацю органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.
Разом із тим, у силу надзвичайної різноманітності адміністративних послуг залежно від їх цілей, органу який їх надає використовують й інші способи їх класифікації. Зокрема, адміністративні послуги можуть бути надані некваліфікованими або висококваліфікованими виконавцями, задовольняти особисті або виробничі потреби; для надання одних послуг необхідні величезні капіталовкладення, а такі, як консультації можуть обійтися мінімальними вкладеннями. Виділяють також: 1) ділові послуги, які поділяються на виробничі, розподільчі та функціональні; 2) соціальні; 3) приватні: а) масові; б) індивідуальні.
§ 4. Стандарти надання адміністративних послуг
Беручи до уваги різновидність адміністративних послуг, слід зазначити, що всі вони повинні відповідати критеріям встановлених законодавцем стандартам якості надання адміністративних послуг.
Під стандартами якості адміністративних послуг слід розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, що їх повинен забезпечити адміністративний орган, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити, наскільки споживач адміністративної послуги буде задоволений її наданням.
При визначенні стандартів якості адміністративних послуг необхідно враховувати такі критерії:
- результативність. Адміністративний орган повинен скерувати свою діяльність на те, щоб задовольнити потребу особи, тобто надати їй адміністративну послугу. Орган повинен орієнтуватися на досягнення результату, а не лише формально дотримуватися правил;
- простота. Вимоги, які ставляться до приватної особи для отримання послуги, повинні бути обґрунтованими і найпростішими. Спілкування між адміністративними органами (погодження, експертизи, повідомлення) повинно здійснюватися переважно всередині адміністрації, без залучення особи. При вдосконаленні правового регулювання необхідно максимально спрощувати правила і порядок надання послуг;
- строковість, оперативність та своєчасність. Часове обмеження щодо надання адміністративної послуги означає, що послуга повинна надаватися не пізніше визначеного строку (строковість), за можливістю якнайшвидше (оперативність) та з урахуванням конкретних потреб особи у певній ситуації (своєчасність). Своєчасність вимагає, щоб, зважаючи на особливості окремо взятої ситуації, орган в окремих випадках діяв навіть швидше, ніж того вимагає закон. За цими ознаками своєчасність є найвищою оцінкою якості надання послуги;
- зручність. Зручно, коли всі або більшість адміністративних послуг можна отримати в одному місці (тут же оплатити їх тощо) і коли особа змушена спілкуватися з органом влади не більше двох разів (коли звертається за послугою і коли отримує позитивний результат). Зручність може включати в себе доступність (фізичну або територіальну наближеність), тобто можливість особи без непомірних (непропорційних) витрат часу, коштів та особистих зусиль відвідувати адміністративний орган. Зручно, коли особа може завітати до адміністративного органу не тільки в робочі дні й години, а й, наприклад, у вихідний день чи ввечері. Цей критерій також означає, що особі надається максимум способів звернення за послугою чи за інформацією щодо неї (наприклад особисто, поштою, електронною поштою тощо) тощо;
- чутливість. Орган та його працівники повинні ставитися до кожної особи як до найважливішого споживача/клієнта. Службовець, який спілкується з приватною особою, повинен роз’яснювати їй її права та обов’язки, повідомляти іншу необхідну інформацію, тобто сприяти особі в позитивному вирішенні її справи;
- відкритість. Iнформація, необхідна для отримання адміністративної послуги, повинна бути відкритою та легкодоступною. Адміністративний орган повинен консультувати споживачів послуг з усіх питань, пов’язаних з отриманням послуг;
- рівність. Адміністративний орган повинен однаково (однаково доброзичливо) ставитися до всіх споживачів адміністративних послуг. Це також означає, що однакові справи повинні вирішуватись однаково, в однаковий строк, з однаковими вимогами тощо.
- мінімальна (справедлива) вартість. Особа не повинна відчувати себе ошуканою державою. Вартість послуги, за загальним правилом, не повинна перевищувати вартості фактичних витрат на надання цього виду послуг. Стандартом також має бути визначення плати за адміністративну послугу в фіксованому розмірі централізовано (це означає, що послуга коштує однаково в різних місцевостях держави тощо). Сюди ж можна включати зручність оплати.
§ 5. Організаційне забезпечення надання адміністративних послуг
Упорядкування системи адміністративних послуг — основний напрям наближення влади до пересічного громадянина, задоволення його потреб, захист прав та свобод. Водночас за умов фінансової кризи та потреби удосконалення державного контролю за системою надання адміністративних платних послуг виникає потреба ведення єдиного обліку всіх послуг, що надаються публічною адміністрацією.
Відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2009 р. № 251‑р «Про заходи щодо упорядкування надання державних платних послуг» та на виконання постанови Головне управління державної служби України є держателем зазначеного Реєстру, а Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу — його технічним адміністратором.
Нормативною базою для формування Реєстру є затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90‑р Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади.
Реєстр адміністративних послуг є невід’ємною частиною Реєстру державних функцій, сформованого Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2007 р. № 657‑р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» на період до 2010 року згідно з результатами комплексного горизонтального функціонального обстеження 61 центрального органу виконавчої влади.
Реєстр державних функцій — це електронна база даних функцій, які виконуються публічною адміністрацією, що містить інформацію про:
- нормативно-правовий акт, яким затверджена та чи інша функція;
- орган, за яким закріплено виконання функції;
- тип функції (нормативно-правове регулювання, контроль та нагляд, управління майном, державна послуга, в тому числі її платність чи безоплатність);
- сферу функції (інтелектуальна власність, податки тощо).
До додаткових можливостей використання реєстру державних функцій належать такі:
- проведення експертиз щодо вмотивованості тих чи інших змін у системі публічних органів;
- оцінка якості адміністративних послуг, які надаються публічними органами;
- використання реєстру державних функцій як основи у затвердженні нових положень про публічні органи.
Відповідно до положення про Реєстр адміністративних послуг доступ до нього є загальним. На сьогодні Реєстр містить у собі інформацію про назву адміністративної послуги; нормативно-правової основи її надання; суб’єкта її надання; розмір плати (у разі надання послуги на платній основі).