Фінансове право

§7.1. Податки в системі публічних доходів, їх місце та значення
Держава, її органи, органи місцевого самоврядування — постійно діючий механізм, в якому використовується товарне виробництво як результат суспільного поділу праці. Для безперебійного функціонування цього механізму, що забезпечує виконання державою, її органами, органами місцевого самоврядування покладених на них завдань та функцій,   необхідні матеріальні засоби, які в умовах об'єктивно існуючого закону вартості та товарно-грошових відносин мають грошовий характер і форму централізованих державних і муніципальних фондів коштів.
Кошти, які витрачаються з цих централізованих фондів на покриття публічних видатків на території держави, мобілізуються  до  них як публічні доходи шляхом переходу у власність і розпорядження держави й органів місцевого самоврядування внаслідок розподілу вартості ВВП. Головним матеріальним джерелом їх є національний дохід [2].  
З вищевикладеного у посібнику матеріалу відомо, що серед галузевих принципів фінансової діяльності держави ключова роль належить принципу пріоритетності публічних видатків по відношенню до публічних доходів. Це зумовлено тим, що об'єктивно здійснення державою її функцій не може ставитись у прямо пропорційну залежність від величини доходу державного бюджету, що складає абсолютно більшу частину публічних доходів в цілому. Інакше в певні періоди  держава була б  не здатна  виконувати свої завдання та функції, що призводило б не тільки до хронічної нестабільності та кризових явищ у всіх сферах життєдіяльності, але й взагалі загрожувало б різкими глибокими катаклізмами в суспільстві і навіть втратою   державного суверенітету.
Тому уряд, розробляючи проект закону про Державний бюджет, в пріоритетному порядку спочатку  за допомогою нормативів бюджетного фінансування визначає необхідний обсяг публічних видатків, а потім, у відповідності з одержаними результатами господарювання, вираховує розміри необхідних для фінансової рівноваги доходів.  Принагідно слід зауважити, що оскільки збалансування доходів бюджету з обсягом видатків є аксіомою фінансової науки та абсолютною вимогою чинного законодавства, уряд у разі зведення бюджету з певним дефіцитом зобов’язаний  передбачити також обсяги необхідних запозичень.   
Таким чином, у відповідності з принципом пріоритетності державних видатків здійснюється цільова прив'язка конкретних доходів до певних видів видатків на всіх рівнях бюджетної системи держави, що дозволяє забезпечити реалізацію вимог єдності і повноти бюджету та перевірити в достатній мірі видатки на їх необхідність [11].
В цьому контексті цілком зрозумілим є те, що серед методів фінансової діяльності держави щодо формування публічних грошових фондів  провідна роль належить обов'язковому методу мобілізації, що передбачає встановлення: 1) виду платежу; 2) точного його розміру; 3) строку платежу; 4) обов'язкової погрози за порушення строку чи розміру платежу у вигляді пені, штрафів за приховування доходів чи невнесення або неповне внесення платежів державі та ряд інших обов'язкових елементів.  Враховуючи значення публічних грошових фондів, держава закріпила на рівні Конституції України (ст. 92), що виключно законами встановлюються система оподаткування, податки і збори, порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу.
Це дозволяє державі, яка є виразником публічних фінансових інтересів, на підставі чинного законодавства у безвідплатному і безеквівалентному порядку мобілізовувати фінансові ресурси у юридичних осіб усіх форм власності й організаційно-правових форм діяльності, у громадських організацій, які займаються підприємництвом, у фізичних осіб, які мають доходи.
Відповідно до ст. 142 Конституції України та ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» власні доходи мають територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, якими розпоряджаються відповідні органи місцевого самоврядування [6].
Підприємства і організації не тільки державної, а й комунальної форми власності, формуючи децентралізовані фонди коштів, які належать їм на праві господарського ведення або оперативного управління, також частину своїх прибутків відраховують у вигляді обов'язкових платежів у централізовані фонди з метою фінансового забезпечення діяльності держави та органів місцевого самоврядування, залишаючи в своєму розпорядженні прибутки, необхідні для господарської діяльності [2].
Публічні доходи — це одержані при розподілі й перерозподілі національного доходу кошти, що на підставі норм фінансового права скеровані до фондів коштів, які використовуються на задоволення публічного інтересу при реалізації завдань і функцій держави, муніципальних органів і органів, яким держава дозволяє представляти публічний фінансовий інтерес [2, 6].  
Публічні доходи не мають легального визначення у чинному законодавстві Україні. Водночас практика функціонування зарубіжних фінансових систем свідчить про розповсюдженість даної термінології. Наприклад, питанням публічних фінансів присвячено розділи конституцій Польщі, Румунії, Словенії,   Бразилії, Оману,  Князівства Монако [8, 14]. У деяких країнах є спеціальні закони, присвячені врегулюванню відносин у сфері публічних фінансів чи публічних доходів [14].
Державні доходи - це частина внутрішнього валового продукту, що надходить у вигляді різних грошових платежів і надходжень у власність держави, які компетентні державні органи спрямовують на забезпечення цілей і завдань, що стоять перед державою [12].
Муніципальні доходи є частиною внутрішнього валового продукту, що надходить у вигляді платежів і надходжень до місцевих бюджетів і слугує для вирішення різних питань, що стоять перед органами місцевого самоврядування [12].
Таким чином,   публічні доходи охоплюють державні та місцеві доходи в їх єдності  та займають основне місце у створенні матеріальних умов для забезпечення функціонування держави, муніципальних органів і органів, яким держава дозволяє представляти публічний фінансовий інтерес з метою виконання ними відповідних завдань та функцій [2].
З цього приводу Е.С.Дмитренко уточнює: у вузькому розумінні публічні доходи ототожнюють з державними доходами, що представляють із себе   сукупність різноманітних фінансових ресурсів, які в процесі розподілу і перерозподілу національного доходу спрямовуються у розпорядження держави і  використовуються нею для фінансування своїх завдань і виконання відповідних функцій. У цьому контексті вчена вважає, що державні доходи   охоплюють:
сукупність   фінансових   ресурсів   Державного   бюджету, місцевих  бюджетів,  Пенсійного  фонду  України,  фондів соціального страхування (централізовані фонди);
сукупність фінансових ресурсів державних підприємств, установ,   і організацій та підприємств і організацій змішаної форми власності в частці державної власності (децентралізовані фонди).
У широкому розумінні, на думку Е.С.Дмитренко, публічні доходи охоплюють не лише державні, а й місцеві доходи [3].  
Публічні доходи класифікують за цілим рядом ознак. Зокрема, за правовим режимом, тобто порядком правового регулювання окремих видів доходів, який закріплено правовими нормами та забезпечено сукупністю юридичних засобів, публічні доходи можна класифікувати на:
податки;
інші платежі, що входять до складу податкової системи;
неподаткові обов'язкові платежі до бюджету (платежі, що є складовими податкової системи);
обов'язкові платежі до позабюджетних цільових публічних фондів;
платежі, які ґрунтуються на договорі;
добровільні надходження;
доходи бюджетних установ, зараховані до спеціального фонду кошторису та спеціального фонду бюджету.
Залежно від джерела й форми отримання публічні доходи поділяють на:
доходи від використання державного і комунального майна;
доходи, одержані від фізичних і юридичних осіб, почасти вилучені у вигляді податків, зборів, інших обов'язкових платежів;
— доходи бюджетної установи, що надійшли з відповідного фонду бюджету (державного чи місцевого) 1.
Залежно від порядку формування системи публічних доходів останні бувають:
централізовані — кошти, що утворюються в процесі розподілу валового продукту і надходять до державних та муніципальних публічних централізованих фондів, у тому числі цільових позабюджетних;
децентралізовані доходи, що залишаються у розпорядженні підприємств, установ, організацій, заснованих на державній або комунальній формі власності при розподілі та перерозподілі ВВП і формуються переважно за рахунок їх прибутку [8].
Водночас слід зауважити, що при всій масштабності та  широті охоплення джерел формування  публічні доходи  є категорією, відмінною  від категорії фінансові ресурси держави -  останні є ширшим поняттям, що об’єднує не лише доходи держави та органів місцевого самоврядування, а й усіх фізичних та юридичних осіб України, які отримують їх на території України й за її межами та володіють певним майном на праві власності [6].
З вищенаведеною позицією Л.К.Воронової,  О.П. Орлюк та багатьох інших науковців кореспондується  думка Е.С.Дмитренко щодо поняття доходи країни, під якими вона розуміє сукупність державних та місцевих доходів і доходів, що залишаються у розпорядженні підприємств, об'єднань, фірм недержавної форми власності [12].
У свою чергу,  поняття публічних доходів держави і муніципальних органів є ширшим за поняття доходів державного і місцевих бюджетів, які щороку формуються при перерозподілі національного доходу для фінансування державних і місцевих потреб та посідають центральне місце у системі доходів держави.
У формуванні публічних доходів держави і муніципальних органів беруть участь усі ланки фінансової системи, але   далеко не всі  надходження від них  відраховуються до Державного або місцевих бюджетів. Як було показано вище, цілий ряд фондів, що задовольняють публічний інтерес, зокрема соціальних, є позабюджетними. Крім того, й публічні потреби задовольняють не лише за рахунок коштів Державного та місцевих бюджетів [6].
Державні й муніципальні доходи - досить різнобічна і водночас єдина система. Класифікація державних і муніципальних доходів здійснюється за різними ознаками:
за методом утворення: обов'язкові; добровільні (наприклад, кошти, отримані від проведення лотерей чи випуску облігацій  тощо);
за порядком утворення: централізовані (зосереджуються на рівні державного та місцевого бюджетів); децентралізовані (акумулюються на рівні державних та комунальних підприємств, організацій чи установ);
3) за юридичною формою: податкові (податки і збори податкового характеру: мито і збори, плати, внески - ці платежі становлять основу доходів держави і органів місцевого самоврядування); неподаткові (наприклад, штрафи, кошти, що надходять від реалізації державної власності);
за територіальним рівнем: загальнодержавні; місцеві;
за джерелом утворень: від державного або муніципального господарства; від юридичних осіб, заснованих на недержавній власності; від громадських організацій; від фізичних осіб.
за соціально-економічною ознакою (формою власності): від   державних   підприємств,   установ, організацій; від  підприємств, установ,   організацій недержавної форми власності;  від   спільних підприємств,   іноземних підприємств і установ, які діють на території України; від   підприємств,   установ,   організацій комунальної форми власності; від особистих доходів громадян [3,12].
Доходи бюджетів на усіх рівнях бюджетної системи охоплюють надходження (податкові, неподаткові) до Державного бюджету, в тому числі внески до державних цільових фондів (крім Пенсійного, фондів соціального страхування) і до місцевих бюджетів на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включно з трансфертами, дарунками, грантами).
Суспільні відносини у сфері формування державних і муніципальних доходів виступають у правовій формі. Правові норми, що регулюють відносини в галузі доходів (оскільки вони пов'язані з розподілом і перерозподілом національного доходу), є фінансово-правовими [2].
Мобілізація фінансових ресурсів забезпечується набором фінансово-правових норм, що регулюють відносини, які виникають при: встановленні та введенні податків, неподаткових доходів до бюджетів та цільових фондів; визначенні принципів мобілізації фінансових ресурсів, структури доходів бюджетної системи; справлянні податків і обов'язкових зборів, плат тощо; здійсненні контрою за надходженням коштів до бюджету; застосуванні уповноваженими органами санкцій за порушення фінансового законодавства.
Держава на рівні нормативно-правового регулювання чітко закріплює коло повноважень органів державної та місцевої влади, місцевого самоврядування, інших уповноважених органів стосовно їх участі в акумуляції публічних доходів до публічних фондів коштів [6].
У Бюджетному кодексі України (ст. 9) виділено такі складові частини доходів бюджету: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти.
Аналіз чинного фінансового законодавства дає підстави для висновку, що правові норми, якими регулюються питання формування державою грошових фондів, переважно розосереджені, розкидані між такими підгалузями фінансового права, як бюджетне і податкове.
Так, наприклад, ст.2 Бюджетного кодексу України визначає доходи бюджету як податкові, неподаткові й інші надходження на безповоротній основі, здійснення яких передбачене законодавством України (включаючи трансферти, подарунки, гранти).
Податковими надходженнями визнають передбачені податковими законами України загальнодержавні й місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі.
Податки — специфічний обов'язковий платіж, який встановлюється конституціями майже в усіх державах. У доходах державних бюджетів різних держав іноді податкові надходження складають майже 90%  [2].
Розподіл податків по бюджетах, фондах здійснюється відповідно до бюджетної класифікації й може йти за двома основними напрямами: закріплення податку за певним бюджетом або розподілу коштів від сплати податку між бюджетами. При цьому треба враховувати відповідні норми Бюджетного кодексу, згідно з якими власне і розподіляються надходження від сплати податків між бюджетами. Так, статтею 29 Бюджетного кодексу України закріплено склад доходів Державного бюджету України. Статтями 64–69 Бюджетного кодексу України закріплено перелік надходжень від податків та зборів до відповідних різновидів місцевих бюджетів [5].
Світова практика свідчить, що проблема застосування податків є однією з найскладніших і суперечливих   у фінансовій політиці та  діяльності держави, особливо якщо зважити на те, що  життєво необхідний для держави фінансовий потенціал вона може забезпечити тільки сама, маючи таке важливе прибуткове джерело, як податки [6].
При цьому, як правильно зазначають науковці, обов'язкові платежі не вичерпуються податками, зборами та іншими платежами податкового характеру.
Отже, податки і збори є найголовнішим, але не єдиним джерелом наповнення бюджетів. Перебільшення їх ролі і значення орієнтує на жорстку фіскальну політику держави і не стимулює пошук інших, неподаткових джерел ресурсів.  Звідси доцільно погодитися з висновком, що чисто фіскальна спрямованість податкової політики значною мірою невиправдана і свідчить про недостатнє використання державою інших ресурсів, зокрема неподаткових [6].
Неподатковими надходженнями до бюджету є доходи від власності й підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного й побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження. Ці кошти мають відмінні від податків правову природу та механізм регулювання.
Незважаючи на тісний взаємозв’язок доходів держбюджету й податкових надходжень, необхідне їх чітке розмежування. Нерідко в спеціальній і популярній літературі як синоніми використовується кілька термінів: «доходи держави», «доходи держбюджету» і «податкові надходження». Звичайно, ці поняття важко розглядати ізольовано, але саме з урахуванням їх відмінностей можна виявити суть кожної категорії. Доходи держави відрізняє від доходів держбюджету відсутність прив’язки до яких-небудь рамок, тоді як доходи держбюджету обмежені певним періодом (бюджетним) і чітко визначеними каналами надходжень (Бюджетний кодекс України). І тільки в якості одного з каналів таких надходжень у дохідну частину державного бюджету законодавець передбачає надходження за нормативами, затвердженими Верховною Радою України. Але навіть ці надходження не складаються винятково з податків, тому що сюди ж відноситься система зборів і платежів, які принципово відрізняються й за суттю, і за механізмом обчислення від податків [6].
Крім властиво податків, яким належить провідна роль у формуванні бюджету, існують й інші види вилучень до бюджетів: ліцензійні й реєстраційні збори, збори з населення. Крім того, підприємства й громадяни роблять обов’язкові відрахування в позабюджетні фонди, платять різні тарифи, здійснюють інші обов’язкові платежі. Різноманіття форм вилучень викликає необхідність визначити, що ж із них є безпосередньо податком, а що – неподатковими платежами. Таким чином, всю систему платежів, які входять у податкову систему, можна поділити на податки й платежі податкового характеру. Якщо до першої групи належать саме податки (на прибуток, на землю тощо), то друга група складається зі зборів і відповідних податкових платежів (мито, державне мито, і тощо).
До прийняття Податкового кодексу України взагалі неможна було говорити про сформований єдиний підхід до визначення податку та збору.  Раніше законодавець відходив від цієї проблеми й не виділяв окремо категорії податку. Так, у ст. 2 Закону України № 1251-XII «Про систему оподаткування» від 25 червня 1991 року (із подальшими змінами та доповненнями) під податком і збором (обов’язковим платежем) до бюджетів та до державних цільових фондів розумівся обов’язковий внесок до бюджету відповідного рівня або державного цільового фонду, який здійснювався платниками у порядку і на умовах, що визначалися законами України про оподаткування. Але найбільшою проблемою була конструкція «податку, збору (обов’язкового платежу)». По-перше, вона суперечила ст. 67 Конституції України, яка закріплює обов’язок сплачувати податки та збори (ні про які обов’язкові платежі не йдеться). По-друге, до обов’язкових платежів відноситься і ряд інших надходжень до бюджету (наприклад, адміністративні штрафи тощо). Саме тому зміст ст.6 чинної редакції Податкового кодексу України є певним досягненням, адже раніше розмежувати податок і збір було вкрай складно та робилося це лише на формальних підставах – залежно від назви платежу, під яким він фігурував у закритому переліку загальнодержавних і місцевих податків і зборів.
Відповідно до п. 6.1 ст. 6 Податкового кодексу  України податком є обов’язковий, безумовний платіж до відповідного бюджету, що справляється з платників податку відповідно до цього Кодексу. Теорією розроблене більш ширше визначення податку. Однак,   Податковий кодекс України закріплює три принципових риси, які, на думку законодавця, мають характеризувати виключно податок. До таких рис віднесено його обов’язковість, безумовність та надходження до відповідного бюджету.
В контексті теми, що розглядається, важливо зазначити, що саме  обов’язковий характер податкового вилучення забезпечує надходження коштів у дохідні частини бюджетів, без яких неможливо реалізувати функцій державної влади на будь-якому рівні. Саме це й забезпечує закріплення на конституційному рівні сплату податків як першочергового обов’язку громадян (ст.67).   Обов’язковий характер податку передбачає неможливість законного ухилення від його сплати (крім підстав, закріплених у нормативно-правовому акті, – пільги тощо).  Обов’язковий характер даного платежу відображається також у першочерговості   зарахування коштів, що надходять від податків.  Конституції більшості розвинених країн також надають податковим зобов’язанням своїх підданих конституційний характер, що демонструє їх особливу важливість і значення та свідчить про те, що сплата податків носить не добровільний, а примусовий характер. Система способів примусу й санкцій впливає на платника податків для того, щоб поставити йому в обов’язок виконання своїх зобов’язань щодо сплати податків.
Хотілося б звернути увагу на те, що цілісне уявлення про конструкцію податку та його місце в процесі формування публічних доходів неможливо отримати, спираючись лише на вищенаведені три ознаки. Загалом вони характеризують і збори, які входять до податкової системи України. Водночас ряд ознак податку залишився поза увагою. Найбільш принциповим є поєднання безумовності та нецільового надходження коштів до бюджету, що характеризує саме податок.
Нецільовий характер податкового платежу означає надходження його до фондів, які акумулюються державою й територіальними громадами і використовуються на задоволення публічних потреб. При цьому  не є істотною ознакою для податку те, на які цілі отримані суми витрачаються. Ознака нецільового, абстрактного податкового стягнення заснована на бюджетно-правовому принципі заборони на індивідуалізацію (спеціалізацію) бюджетних доходів. Це означає, що податкові доходи не призначені для конкретних публічних видатків. Іншими словами, здійснення публічних видатків не повинне бути обумовлене надходженням окремих податків, пов’язане прямо зі сплатою того або іншого платежу.
Аналізуючи місце податку у формуванні публічних доходів, необхідно звернути увагу й на його безповоротний характер. Основою даної характеристики є сама мета, призначення податків - формування фондів для фінансового забезпечення реалізації завдань держави й територіальних громад. Податок не породжує у держави зустрічного обов’язку стосовно особи, що його сплатили, він стягується з метою задоволення потреб суспільства, які можуть бути відособлені, а іноді й суперечити особистим потребам особи, що сплатила податок.
Безповоротний характер податку, імовірно, не вимагає особливих коментарів, хоча варто звернути увагу на один аспект. В остаточному підсумку платник одержує віддачу від внесених ним податків, коли держава задовольняє суспільні потреби, у яких зацікавлене суспільство й кожний його індивід (охорона громадського порядку, охорона здоров’я, освіта), і в цьому значенні податки начебто вертаються до платника. Проявом безповоротності є ситуація, коли податок підлягає поверненню тільки у випадку законодавчо встановленої пільги або у випадку неправильної його сплати до бюджету (переплата податку).
Положення п. 6.2 ст. 6 Податкового кодексу України законодавець намагався максимально наблизити до конституційної вимоги щодо сплати податків та зборів. Тобто, виходячи з цієї норми, крім податків та зборів ніяких інших платежів, які мали б цю правову природу, Конституцією не передбачено. Позитивним у цьому сенсі є відсутність конструкції «обов’язкових платежів», що використовувалась Законом України «Про систему оподаткування».
Досить часто як синоніми вживаються поняття податку та збору. Дійсно, це досить схожі категорії, але вони перебувають у певному співвідношенні. Тривалий час, як певне родове визначення стосовно них використовувалось поняття обов’язкового платежу, яке розглядалося як родове, що охоплювало всю сукупність податків і зборів. Йшлося фактично про обов’язкові платежі податкового характеру. Штрафи, стягнення теж мають обов’язковий, але не податковий характер. У широкому сенсі саме обов’язкові платежі податкового характеру як сукупність податків та зборів і становлять податкову систему.
Розмежування податків, зборів, платежів є не винятково теоретичною проблемою, але й у значній мірі проблемою практики.
По-перше, коли мова йде про податки, то це насамперед безумовні й нецільові платежі, і після їх надходження до бюджетів неможливо простежити використання цих коштів, та це й не потрібно. У ситуації зі зборами картина інша. Це цільові надходження, вони необхідні для фінансування певних заходів і мають у такий спосіб чітку цільову прив’язку. Тому можна порушувати питання про нецільове використання коштів (мова може навіть йти про самостійний склад правопорушення).
По-друге, податки в основному надходять до бюджетів, тоді як збори можуть формувати цільові (у тому числі й позабюджетні) фонди. Тому, якщо необхідно закріпити винятково стабільні надходження до бюджетів нецільового характеру, - це, безсумнівно, податки. Якщо ми хочемо закріпити стійкий зв’язок між податковими надходженнями й джерелами, з яких вони направляються, - це збори.
І, по-третє, якщо встановлення, зміна й скасування податків і всіх елементів правового механізму податків є виключною компетенцією органів державної влади, то деталізацію елементів зборів у перспективі можна розглядати і як компетенцію виконавчих органів.
Законодавства багатьох держав не роблять розмежування між цими категоріями, і податкова система характеризується як сукупність податків і зборів. Податкове законодавство Російської Федерації закріплює поняття податку, яким визнається обов’язковий внесок, що має безеквівалентний характер, не пов’язаний зі здійсненням уповноваженим органом (установою або посадовою особою) певних і конкретних дій для (або щодо) внесків, що сплатив цей платник податків.
Природно, податок і збір мають ряд загальних рис. До них відносяться:
обов’язковість сплати податків і зборів до відповідних бюджетів й фондів;
чітке надходження їх до бюджетів й фондів, за якими вони закріплені;
вилучення їх на основі законодавчо закріпленої форми й порядку надходження;
примусовий характер вилучення;
здійснення контролю єдиними органами Державної податкової служби;
безеквівалентний характер платежів.
Однак, незважаючи на схожість цих механізмів, вони мають чіткі розходження.
Збір відрізняється від податків:
За значенням. Податкові платежі забезпечують до 90 % надходжень у дохідну частин до бюджету, інші види відрахувань, відповідно, менше.
За метою. Ціль податків - задоволення потреб держави, ціль зборів - задоволення певних потреб або витрат установ.
За обставинами. Податки являють собою безумовні платежі; збір виплачуються у зв’язку з послугою, надаваною платникові державною установою, що реалізує державно-владні повноваження.
За характером обов’язку. Сплата податку пов’язана із чітко вираженим обов’язком платника; збір характеризуються певною добровільністю їх дій і не регулюються іноді відносинами імперативного характеру.
За відплатністю. Відносини відплатності характерні для зборів (на відміну від податків).
За періодичністю. Збори  часто носять разовий характер і їх сплата здійснюється без певної системи; податки характеризуються певною періодичністю. Відмінності за періодичністю включають в себе два підходи:
а) періодичність сплати (збори - одноразова сплата, податки - певна періодична сплата);
б) періодичність дій (збори прямо залежать від кількості дій, що породжують зобов’язання щодо сплати, податки - чітко не погоджуються з періодичністю дій, наприклад, періодичність сплати податку із власників транспортних засобів не пов’язується з характером використання транспортного засобу).
Таким чином, на відміну від податків, збори мають індивідуальний характер і їм завжди властиві спеціальна мета й спеціальні інтереси.
Податкове регулювання здійснюється насамперед на основі права (компетенції) державного органу влади встановлювати податки й вилучати їх. П. 12.1 ст. 12 Податкового кодексу України визначає, що Верховна Рада України встановлює на території України загальнодержавні податки та збори.
Будь-яка схема управління в державі має специфічну ієрархічну систему, що передбачає чітке розмежування прав і обов’язків органів влади в сфері формування бюджету й власних доходів.
Якщо виходити з певної самостійності бюджетів різних рівнів (центрального й місцевих), то можна виділити й два рівні регулювання податкових потоків:
Верхній рівень, що становить основу надходжень до Державного бюджету.
Нижній рівень, що формує надходження до місцевих бюджетів.
Податкове регулювання в країнах з розвинутою ринковою економікою дозволяє виділити кілька умов оптимального співвідношення бюджетних надходжень і податкових платежів:
а)  чіткий поділ компетенції між органами влади на центральному й місцевому рівнях;
б)  самостійність бюджетів і наявність у них незалежних джерел доходів;
в)  відсутність стійких каналів перерахування коштів з нижчестоящих бюджетів до загальнодержавного. Механізм відносин між органами влади при розподілі компетенції щодо податкового регулювання змінюється залежно від державного устрою, специфіки адміністративно-територіального поділу, традицій. У цілому можна виділити два типи подібних відносин.
Перший тип. Центральний орган влади впливає на сферу податкової ініціативи. Такі відносини характерні для США, де Конгресу разом з адміністрацією відводиться вирішальна роль у прямому оподаткуванні юридичних і фізичних осіб. Так, федеральна влада визначає ставки прямих податків з населення і юридичних осіб, які надходять до федерального бюджету. Місцева влада при цьому підлаштовується під податкову політику, хоча й може самостійно змінювати податкові ставки.
Другий тип характеризується участю на паях органів влади, при якому частка кожного рівня влади в податках визначається їхньою компетенцією. Такі відносини характерні для багатьох європейських країн. У бюджетній системі ФРН частина федерального бюджету в податках з доходів господарських організацій корпоративного типу становить 42,5 %; бюджету землі - 42,5 %; місцевого бюджету – 15 %.
У першому випадку воля місцевих органів у сфері податкової політики варіює в певних рамках, однак це ж приводить і до певної нестабільності податкової бази й відповідно до нестабільності надходжень у дохідну частин до бюджету. У другому випадку стабільність податкових надходжень сполучається з обмеженням самостійної податкової політики регіонів. Імовірно, цілком закономірним є компроміс, змішаний варіант цих двох типів, що відображає специфіку бюджетної й податкової системи держави.
Зміст податкової системи має певні особливості.
I.  Розподіл функцій між центральними й місцевими органами державної влади:
а)  країни зі значними витратами місцевих органів влади (до 30 % валового внутрішнього продукту): Данія, Норвегія, Швеція;
б)  країни із середнім рівнем витрат місцевих органів влади (до 20 % ВВП): Англія, Італія, Ірландія;
в)  країни з незначною частиною місцевих витрат (менше 10 % ВВП): Німеччина, Франція, Іспанія.
II.  Частка податків серед джерел доходів до бюджету. Так, частина податків у місцевих бюджетах становить: у Франції й у Данії - понад 40 %, в Італії – 9 %, у Німеччині - близько 20 %.
III.  Ступінь контролю центральної адміністрації за органами місцевої влади. Різноманіття цих відносин може бути зведене до трьох форм.
Різні податки. В основі цієї форми лежить механізм самостійного введення податків відповідним рівнем влади (Федерація - суб’єкти Федерації – місцеві органи влади). Виділяються два варіанти цієї форми:
а)  повний поділ прав і відповідальності різних рівнів влади у встановленні податків, які повністю надходять до бюджету відповідного рівня. Така система неодмінно повинна мати верхнє обмеження суми податкових вилучень із метою запобігання конфіскаційного крену;
б)  неповний поділ прав і відповідальності різних рівнів влади у встановленні податків. Цей механізм передбачає закріплення вичерпного переліку податків центральним органом влади й введення ним загальнодержавних податків. Місцеві органи регламентують на своїй території дію місцевих податків, які входять у вищевказаний перелік.
Різні ставки. При реалізації цієї форми основні умови стягнення конкретного податку встановлює центральний орган влади, а місцеві органи визначають ставки податку, які зараховуються до місцевого бюджету. Іноді центральний орган влади може обмежувати й загальний розмір податкової ставки. Своєрідність даної форми полягає в обмеженні волі місцевих органів влади, але більшою мірою – в захисті платника податків від сваволі на місцевому рівні.
Різні доходи. Воля місцевих органів влади в даній формі незначна, тому що між бюджетами різних рівнів розподіляються суми вже зібраного податку. Розподіл встановлюється центральною владою або здійснюються відповідно до закріплених нормативів. Ідея єдності, централізації податкової політики реалізується через механізм «різних доходів», принцип же плюралізму, децентралізації – при реалізації механізму «різних податків».
Імовірно, необхідно орієнтуватися на застосування специфічного об’єднання всіх трьох форм, залежно від ситуації, регіону й цілей. У багатьох країнах з розвинутою ринковою економікою взаємодія різних рівнів податкових відносин вирішується встановленням механізму відрахувань, при якому податки на доходи й нерухомість в основному надходять до місцевих бюджетів, а центральний бюджет зосереджує спеціальні цільові надходження відповідно до певного напряму витрат. Такий механізм дозволяє розмежувати повноваження центра й місцевих бюджетів. Це створює можливість забезпечити цільове фінансування пріоритетних загальнодержавних завдань, задовольняти загальнонаціональні інтереси й у той же час підтримувати автономію, фінансову незалежність регіонів [4, 5].
В Україні в результаті прийняття нової редакції Бюджетного кодексу, а також довгоочікуваного Податкового кодексу та наступного неодноразового внесення змін до останнього,  створена достатньо ефективно працююча бюджетно-податкова система.   Незважаючи на це  фахівці відзначають наявність суттєвих резервів щодо подальшого удосконалення її функціонування, а деякі з них вважають за необхідне невідкладно розв'язати значну кількість проблем, що залишається, зокрема щодо створення стимулів до регіонального розвитку шляхом формування достатнього обсягу доходів до місцевих бюджетів.
Наразі очевидно, що необхідність переходу до сталого економічного розвитку регіонів як передумови розвитку країни в цілому вимагає прискореної  розробки стимулюючих засад бюджетно-податкової політики з урахуванням рівня економічного розвитку кожного регіону та його податкоспроможності, проведення децентралізації податкової системи в частині перерозподілу бюджетних та податкових повноважень між державними і місцевими органами влади.
Як свідчить досвід країн-членів Європейського Союзу, місцеві бюджети та реалізація ефективної державної політики у сфері міжбюджетних відносин відіграють значну роль у процесі регулювання економічного розвитку регіонів.
Особливого значення цей досвід має для України, як такої, що на законодавчому рівні визначила євроінтеграцію, як пріоритетний напрямок свого розвитку.   Так,  ратифікувавши Європейську Хартію місцевого самоврядування, Україна надала її нормам загальнообов'язкової сили на своїй території.  
Стаття 9 Європейської Хартії  місцевого самоврядування вимагає, щоб принаймні частина доходів місцевих бюджетів формувалася за рахунок місцевих податків, ставки яких мають визначатись органами місцевого самоврядування.
Європейська Хартія місцевого самоврядування розглядає локальні податки і збори як необхідний атрибут, потребу, і в певному розумінні ознаку місцевого самоврядування. Саме тому вони повинні існувати у такій кількості, в якій повністю б забезпечували місцеві ради коштами, необхідними для задоволення власних потреб.  
Відповідно до ст. 4 Декларації щодо регіоналізму в Європі, прийнятою Асамблеєю європейських регіонів, «регіон має фінансову автономію, достатні ресурси для повного здійснення своїх повноважень». Тобто головною ознакою фінансової самодостатності та стабільності місцевих органів влади в країнах ЄС вважається володіння та самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, розмір яких відповідав би функціям та завданням, що покладаються на ці органи.   
Сьогодні в Україні з метою забезпечення відповідними послугами і благами певного населеного пункту через місцеві бюджети  здійснюється перерозподіл близько 7 % ВВП.   Більше ніж 20 % від загальної суми видатків держава передає місцевим бюджетам. У структурі доходів місцевих бюджетів значну частку посідають трансферти, що направляються з державного бюджету [10].
Органи місцевої влади недостатньо використовують можливості щодо збільшення власних доходів за рахунок місцевих податків і зборів, частка яких у структурі доходів місцевих бюджетів досить низька. Доходи місцевих бюджетів в середньому на 44 % фінансуються з державного бюджету [10].
Для порівняння: в  країнах ЄС частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів є набагато нижчою, наприклад у Румунії-10,8 %, Словаччині - 19,0%, Словенії - 20,9%,  Латвії - 28,1 %,  Болгарії - 33,0 %,  Чехії -35,0 %,  Польщі - 40,2 % [10].
З цього можна зробити висновок, що бюджетно-податкова система, зокрема міжбюджетні відносини в Україні свідчать про залежність місцевих органів влади від центрального бюджету,  що пояснює утриманські настрої в багатьох з них, і тому обмежують і навіть гальмують   економічний і соціальний розвиток регіонів.   Підтримка регіонів шляхом бюджетного дотування малоперспективна [1].
Такий висновок підтверджує порівняння з  країнами ЄС, оскільки переконливо свідчить, що реалізації ефективної політики регіонального розвитку   перешкоджають надмірна централізація бюджетних рішень,  низький рівень забезпечення місцевих бюджетів власними доходами,   відсутність об'єктивної оцінки податкоспроможності регіонів, зокрема при наданні преференцій як галузям економіки, так і регіонам  тощо [10].
Регіони України мають різні  початкові можливості для економічного зростання, що зумовлює суттєві відмінності в їх податкоспроможності.  Це, в свою чергу,  вимагає при задіяні фінансових механізмів державного регулювання застосування регіонально диференційованого підходу. Держава, надаючи систематичну фінансову допомогу депресивним регіонам з метою забезпечення, перш за все, соціально-економічної стабільності, повинна дбати і про підтримку регіонів пріоритетного розвитку, що мають усі можливості для прискореного зростання, однак через відсутність належних фінансових ресурсів неспроможні їх реалізувати. Іншими словами, необхідно активно впроваджувати стимулюючу регіональну податкову політику, яка б сприяла зростанню власних доходів місцевих бюджетів, реальному зниженню податкового навантаження на суб'єкти господарювання, обґрунтованому призначенню податкових пільг.
Водночас, така регіональна політика має врахувати досвід  країн ЄС, згідно з яким ще  більший ефект в державні політиці стимулювання регіонального розвитку досягається шляхом поєднання прямого впливу бюджетно-податкової системи з опосередкованими засобами, спрямованими на створення сприятливих умов для розвитку приватного бізнесу.

§7.2. Органи доходів та зборів: їх структура, функції.
Органи доходів та зборів – це система органів влади, які контролюють надходження різних обов'язкових платежів податкового характеру до бюджетів і спеціальних цільових фондів. Вони контролюють своєчасне і повне надходження основної частини доходів і зборів, що сплачуються на території України. Саме з цією метою і створено таку спеціалізовану структуру, яка здійснює мобілізацію коштів до централізованих фондів держави.
Органи доходів та зборів мають дві ознаки: діють від імені держави та є носіями відповідних повноважень державно-владного характеру, тобто в широкому розумінні є органом державного управління.
Управління у сфері оподатковування здійснюють органи доходів та зборів, які можна подати у вигляді трьох групп [15]:
─ органи законодавчої і виконавчої влади (Верховна Рада України, Адміністрація Президента України, Кабінет Міністрів України);
─ органи оперативного управління в податковій сфері (Міністерство доходів і зборів України);
─ органи неподаткового профілю (органи Державної казначейської служби; Прокуратура; у складі МВС ─ УБОЗ, УБЕЗ; слідчі органи СБУ; Екологічна міліція), що виконують, при необхідності, тільки окремі функції, пов’язані з податковою діяльністю.
Органи доходів та зборів для виконання поставлених перед ними завдань мають відповідні обов’язки і права. Доцільно їх обґрунтувати.
Так, Верховна Рада України здійснює законотворчу діяльність у сфері оподаткування, бере участь у плануванні податків, розглядаючи і затверджуючи проект бюджету на наступний рік.
Секретаріат Президента України видає Укази з питань оподатковування, що не урегульовані законодавчими актами.
Кабінет Міністрів України здійснює:
─ розроблення заходів щодо фінансового і податкового стимулювання підприємницької діяльності в державі;
─ розроблення проектів нормативів відрахувань від загально-державних податків до місцевих бюджетів;
─ забезпечення виконання державного бюджету, фінансового поповнення державних позабюджетних фондів;
─ розроблення заходів щодо удосконалення податкової політики і податкової системи;
─ беруть участь у розробленні інструкцій і методичних вказівок з питань оподатковування;
─ методичне управління бухгалтерським обліком і звітністю підприємств і порядком складання звітності;
─ узагальнення практики застосування податкового законодавства і внесення пропозицій з удосконалення цього законодавства.
Органом оперативного управління в податковій сфері є Міністерство доходів і зборів України.
Міністерство доходів і зборів України є правонаступником Державної податкової служби України та Державної митної служби України, що реорганізувалися.
У складі Міністерства доходів і зборів України та його територіальних органів утворюються та діють підрозділи податкової міліції.
Міністр доходів і зборів України здійснює повноваження, пов'язані з прийняттям, проходженням та звільненням зі служби осіб рядового і начальницького складу податкової міліції, які проходять службу у складі Міністерства доходів і зборів України відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.
За посадовими особами органів державної податкової та митної служб та особами рядового і начальницького складу податкової міліції, які переходять на службу до Міністерства доходів і зборів України та його територіальних органів, членами їх сімей зберігаються умови оплати праці та матеріального забезпечення, пільги та інші соціальні гарантії (у тому числі медичне обслуговування, санаторно-курортне та пенсійне забезпечення), встановлені відповідно до законодавства для посадових осіб органів державної податкової та митної служб та осіб рядового і начальницького складу податкової міліції та членів їх сімей.
Згідно Указу Президента від 18.03.2013 р. № 141/2013 «Про затвердження Положення про Міністерство доходів і зборів України» [16] Міністерство доходів і зборів України (Міндоходів України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міндоходів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань:
забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики;
забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок);
забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.
Міндоходів України здійснює повноваження безпосередньо та через територіальні органи.
До територіальних органів Міндоходів України належать його територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, міжрегіональні територіальні органи (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць), митниці, спеціалізовані департаменти та спеціалізовані органи Міндоходів України, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, об'єднані та спеціалізовані державні податкові інспекції.
Міндоходів України під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими органами виконавчої влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, з органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями, всеукраїнськими об'єднаннями профспілок і всеукраїнськими об'єднаннями організацій роботодавців.
Міндоходів України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.
Накази Міндоходів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, видаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Накази Міндоходів України нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.
Накази Міндоходів України, видані в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Основними завданнями Міндоходів України є:
1) забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізація єдиної державної податкової, державної митної політики, а також боротьба з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, здійснення в межах своїх повноважень контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів та інших платежів;
2) забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів;
3) забезпечення формування та реалізація державної політики з адміністрування єдиного внеску, а також боротьба з правопорушеннями при застосуванні законодавства з питань сплати єдиного внеску;
4) забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері контролю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом строк, дотриманням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги), а також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, торгових патентів.
Міндоходів України відповідно до покладених на нього завдань виконує наступні повноваження:
1) розробляє проекти законів України, проекти актів Президента України, Кабінету Міністрів України та вносить їх у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України з урахуванням практики застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Міндоходів України;
2) розробляє та затверджує порядки, інструкції, положення, форми розрахунків, звітів, декларацій, інших документів з питань, що належать до компетенції Міндоходів України;
3) розробляє пропозиції до проектів міжнародних договорів України та забезпечує дотримання і виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України, з питань, що належать до компетенції Міндоходів України;
4) визначає єдині методологічні засади складення звітності з податків і зборів, звітності з єдиного внеску та інших питань, що належать до компетенції Міндоходів України;
5) здійснює адміністрування податків і зборів, митних платежів, єдиного внеску;
6) контролює своєчасність подання платниками податків та єдиного внеску передбаченої законом звітності (декларації, розрахунки тощо), своєчасність, достовірність, повноту нарахування та сплати податків і зборів, єдиного внеску;
7) здійснює контроль за додержанням податкового і митного законодавства, законодавства щодо адміністрування єдиного внеску та в межах своїх повноважень - іншого законодавства, контроль за додержанням якого покладено на Міндоходів України;
8) забезпечує достовірність та повноту обліку платників податків та єдиного внеску, суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, об'єктів оподаткування та об'єктів, пов'язаних з оподаткуванням;
9) забезпечує ведення обліку податків і зборів, єдиного внеску;
10) організовує та контролює застосування адміністративного арешту (арешту) майна платників податків та/або зупинення видаткових операцій на їх рахунках у банках, фінансових санкцій до платників єдиного внеску;
11) організовує та контролює погашення податкового боргу з податків і зборів платників податків, а також стягнення своєчасно ненарахованих та/або несплачених сум єдиного внеску з платників єдиного внеску;
12) ініціює застосування до платників податків та платників єдиного внеску судових процедур банкрутства;
13) організовує ведення митної статистики та Української класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності;
14) організовує та контролює дотримання суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності і громадянами установленого законодавством порядку переміщення товарів, транспортних засобів через митний кордон України;
15) організовує контроль за правильністю визначення митної вартості товарів відповідно до закону та загальноприйнятої міжнародної практики, а також за правильністю визначення країни походження товарів, що переміщуються через митний кордон України;
16) забезпечує застосування митних режимів, здійснення митного контролю та митного оформлення товарів, поміщених у відповідні митні режими;
17) здійснює ліцензування діяльності суб'єктів господарювання з виробництва спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, з оптової торгівлі спиртом, оптової та роздрібної торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами, а також ліцензування митної брокерської діяльності;
18) здійснює кінологічне забезпечення;
19) організовує дослідження і експертну діяльність у податковій та митній сферах;
20) здійснює разом із митними органами інших держав заходи щодо вдосконалення процедури пропуску через державний кордон України товарів і транспортних засобів, їх митного контролю та митного оформлення;
21) проводить заходи щодо запобігання та протидії контрабанді, боротьби з порушеннями митних правил на митній території України;
22) забезпечує у Міндоходів України та його територіальних органах безпеку діяльності, а також державних службовців та працівників від протиправних посягань, пов'язаних із виконанням ними службових обов'язків;
23) проводить роботу зі стягнення заборгованості суб'єктів господарювання за кредитами та позиками, залученими державою або під державні гарантії;
24) застосовує санкції за несвоєчасність подання звітності, встановленої законодавством, контроль за додержанням якого покладено на Міндоходів України;
25) організовує контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України;
26) забезпечує здійснення санітарно-епідеміологічного, ветеринарно-санітарного, фітосанітарного, екологічного контролю щодо товарів, що переміщуються через митний кордон України, а також контролю за переміщенням культурних цінностей у формі попереднього документального контролю в пунктах пропуску через державний кордон України;
27) здійснює інші дії, згідно наданих йому повноважень.
Міндоходів України для виконання покладених на нього завдань має право:
1) проводити відповідно до законодавства перевірки платників податків (крім Національного банку України) і звірки, у тому числі після проведення процедур митного контролю та митного оформлення;
2) здійснювати державний експортний контроль під час проведення митного контролю та митного оформлення товарів;
3) проводити контрольні розрахункові операції до початку перевірки платника податків щодо дотримання ним порядку проведення готівкових розрахунків та застосування реєстраторів розрахункових операцій;
4) запрошувати платників податків та єдиного внеску або їх представників для перевірки правильності нарахування та своєчасності сплати податків, єдиного внеску, інших платежів, дотримання вимог іншого законодавства, здійснення контролю за додержанням якого покладено на Міндоходів України;
5) під час проведення перевірок у платників податків - фізичних осіб, а також у посадових осіб платників податків - юридичних осіб та платників єдиного внеску перевіряти документи, що посвідчують особу;
6) для здійснення функцій, визначених законодавством, отримувати безоплатно від платників податків, у тому числі благодійних та інших неприбуткових організацій, у порядку, визначеному законодавством, інформацію, довідки, копії документів (засвідчені підписом платника податків або його посадовою особою та скріплені печаткою (за наявності) про фінансово-господарську діяльність, отримані доходи, видатки платників податків та іншу інформацію, пов'язану з обчисленням та сплатою податків, єдиного внеску, інших платежів, про дотримання вимог законодавства, здійснення контролю за яким покладено на Міндоходів України, а також фінансову і статистичну звітність у порядку та на підставах, визначених законом;
7) отримувати від платників податків та єдиного внеску, а також надавати в межах, передбачених законом, документи в електронному вигляді;
8) вимагати під час документальних перевірок від платників податків, що перевіряються, проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів;
9) вимагати від платників податків, що перевіряються, зняття залишків товарно-матеріальних цінностей, готівки;
10) запитувати та вивчати під час проведення перевірок первинні документи, які використовуються у бухгалтерському та податковому обліку, інші регістри, фінансову, статистичну звітність, пов'язані з обчисленням і сплатою податків, інших платежів, виконанням вимог законодавства, контроль за додержанням якого покладено на Міндоходів України;
11) вимагати під час проведення перевірок виготовлення і надання засвідчених підписом платника податків або його посадовою особою та скріплених печаткою (за її наявності) копій первинних документів, які свідчать про порушення податкового та іншого законодавства, контроль за додержанням якого покладено на Міндоходів України, та отримувати їх у платників податків у встановленому Податковим кодексом України порядку;
12) вимагати під час проведення перевірок від посадових або службових осіб платника податків залучення повноважних осіб для спільного з працівниками Міндоходів України зняття показань внутрішніх та зовнішніх лічильників, якими обладнані технічні пристрої, що використовуються у процесі провадження діяльності, яка перевіряється;
13) вилучати в установленому законодавством порядку під час проведення перевірок у підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців та фізичних осіб, які провадять незалежну професійну діяльність, копії документів, що підтверджують заниження розміру заробітної плати (доходу) та інших виплат, на які нараховується єдиний внесок;
14) одержувати в установленому порядку від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності та їх посадових осіб інформацію, документи і матеріали, що стосуються митного та податкового законодавства;
15) доступу під час проведення перевірок до територій, приміщень (крім житла громадян) та іншого майна, що використовуються для провадження господарської діяльності та/або є об'єктами оподаткування або використовуються для отримання доходів (прибутку) чи пов'язані з іншими об'єктами оподаткування та/або можуть бути джерелом погашення податкового боргу в порядку, передбаченому Податковим кодексом України;
16) обговорювати на засіданнях Кабінету Міністрів України прогнозні показники доходів державного бюджету та єдиного внеску, що закріплені за Міндоходів України, у частині, визначеній Податковим кодексом України, Митним кодексом України та Законом України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», для забезпечення їх обгрунтованості;
17) та інші права, встановлені згідно Положення.
В свою чергу, посадові особи контролюючих органів мають і обов’язки.
До обов'язків посадових осіб органів доходів та зборів відносять:
дотримання Конституції України та діяти виключно у відповідності з Податковим кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами;
забезпечувати сумлінне виконання покладених на органи доходів та зборів функцій;
забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань органів доходів та зборів відповідно до їх повноважень;
не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій;
коректно та уважно ставитися до платників податків, їх представників та інших учасників відносин, не принижувати їх честі та гідності;
не допускати розголошення інформації з обмеженим доступом, що одержується, використовується, зберігається під час реалізації функцій, покладених на органи доходів та зборів;
надавати органам державної влади та органам місцевого самоврядування на їх письмовий запит відкриту податкову інформацію в порядку, встановленому законом.
За невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків посадові особи органів доходів та зборів несуть відповідальність згідно із законом. Шкода, завдана неправомірними діями посадових осіб відповідних органів, підлягає відшкодуванню за рахунок коштів державного бюджету.
У складі відповідних органів доходів та зборів діють спеціальні підрозділи податкової міліції по боротьбі з податковими правопорушеннями і здійснюють контроль за  додержанням податкового законодавства, виконують оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.
Завданнями податкової міліції (згідно ст. 348 Податкового кодексу України) є наступні [5]:
запобігання кримінальним та іншим правопорушенням у сфері оподаткування  та бюджетній сфері, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;
розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування та бюджетній сфері;
запобігання і протидія корупції в органах доходів та зборів та виявлення її фактів;
забезпечення безпеки діяльності працівників органів доходів та зборів , захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків.

Структуру податкової міліції становлять наступні складові:

головні управління (управління, відділи, сектори) центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну фінансову політику;
управління (відділи, сектори) податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, округах (на два і більше регіони), містах Києві та Севастополі;
головні відділи (відділи, сектори) податкової  міліції відповідних державних податкових інспекцій у районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, міжрайонних, об’єднаних та спеціалізованих державних податкових інспекцій.
Податкова міліція відповідно до покладених на неї завдань має наступні повноваження:
приймає і реєструє заяви, повідомлення та іншу інформацію про кримінальні та інші правопорушення, віднесені законом до компетенції податкової міліції, здійснює в установленому порядку їх перевірку і приймає щодо них передбачені законом рішення;
проводить відповідно до закону оперативно-розшукову діяльність, а також досудове розслідування в межах наданої законом компетенції, вживає заходів щодо відшкодування завданих державі збитків;
здійснює розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування та бюджетній сфері;
вживає заходів щодо виявлення і розслідування злочинів, пов’язаних з відмиванням, легалізацією, розкраданням коштів та іншими незаконними фінансовими операціями;
виявляє причини і умови, що  сприяли вчиненню злочинів та інших правопорушень у сфері оподаткування та бюджетній сфері, вживає заходів до їх усунення;
у разі виявлення фактів, що відчать про організовану злочинну діяльність, або дій, що створюють умови для такої діяльності, направляє матеріали з цих питань відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю;
передає відповідним правоохоронним органам матеріали за фактами правопорушень, за які законом передбачено кримінальну відповідальність, якщо їх розслідування не належить до компетенції податкової міліції;
забезпечує безпеку діяльності органів доходів та зборів та їх працівників, а також захист працівників від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням ними службових обов’язків;
здійснює заходи щодо запобігання і протидії корупції в органах доходів та зборів та виявлення фактів корупції, а також усунення наслідків корупційних правопорушень;
складає протоколи та розглядає справи про адміністративні правопорушення;
збирає, аналізує, узагальнює інформацію щодо порушень у сфері оподаткування та бюджетній сфері, прогнозує тенденції розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов’язаних з оподаткуванням.
Подальший розвиток органів доходів та зборів України в умовах перетворень, що проходять в нашому суспільстві, має здійснюватись на усвідомленні необхідності докорінної зміни філософії спілкування з платниками податків з фіскальної на добровільну сплату податків, що потребує переходу до світових цивілізованих норм в оподаткуванні.
Органи доходів та зборів в сучасних умовах повинні стимулювати економічний розвиток країни, сприяти створенню умов для залучення інвестицій, розвитку приватного бізнесу, сприяти зниженню податкового тягаря, отриманню сталих доходів до державного бюджету.
Цілі розвитку державних органів дохдів та зборів потрібно бачити в наступному:
спрямування зусиль на збільшення дохідної частини бюджету шляхом вдосконалення та лібералізації податкового законодавства, розширення бази оподаткування, створення сприятливих умов для розвитку виробництва, приватного підприємництва, скорочення неофіційного сектора економіки, а не за рахунок додаткового податкового навантаження на платників податків;
скорочення витрат на адміністрування податків шляхом спрощення системи адміністрування податків, автоматизації процесів оподаткування.

§7.3. Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів податкового контролю.
Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики є комплексом заходів із збору, опрацювання та використання інформації, необхідної для виконання цими органами покладених на них функцій та завдань (ст.71.1 Податкового Кодексу України) [7].
Система органів податкового контролю України спирається на інтелектуальну інформацію, до якої належить економічна, правова, соціальна, статистична та інші види інформації. До особливостей інформації в податкових органах можна віднести наявність суб’єктів та об’єктів інформаційних відносин.
Під податковою інформацією слід розуміти сукупність відомостей і даних, що створені або отримані суб’єктами інформаційних відносин у процесі поточної діяльності й необхідні для реалізації покладених на органи податкового контролю. Порядок подання податкової інформації визначається Кабінетом Міністрів України. Система податкової інформації, її джерела та режим визначаються Податковим  кодексом України та іншими нормативно- правовими актами.
Така інформація надається органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та Національного банку України, які видають зазначені дозволи, ліцензії, патенти, свідоцтва на право провадження окремих видів діяльності в межах своєї компетенції.
Кодекс надає чіткий перелік відомостей, інформація про які повинна надаватись в обов’язковому порядку. Передбачається, що для здійснення інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів податкового контролю може бути також використана й інша інформація, яка не зазначена в переліку, але надійшла до органів доходів та зборів з ініціативи джерела інформації або за запитом органу доходів та зборів.
Водночас згідно з Кодексом, якщо за наслідками отримання податкової інформації виявлено факти, що свідчать про можливі порушення платником податків податкового, валютного та іншого законодавства, це є підставою документальної позапланової виїзної перевірки (пункт 78.1.1, пункт 78.1 статті 78) [7]. Відповідно, не може бути джерелом податкової інформації інформація, що є суб’єктивною або поширюється з метою дискредитації того чи іншого платника податків. Тому в Податковому кодексі України акцентовано увагу на тому, що податковою інформацією можна вважати виключно ту інформацію, яка офіційно визнана як така, що підлягає оприлюдненню відповідно до законодавства.
Суб’єктами інформаційних відносин у процесі діяльності органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики є співробітники цих органів, уповноважені на ведення цієї діяльності. Об’єктами інформаційних відносин є документована або публічно оголошувана інформація про події та явища в галузях економіки, міжнародній, соціальній та інших сферах. Ефективне інформаційне забезпечення залежить від відповідної інформаційної системи органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики.
При створенні інформаційно-аналітичної системи органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики її основними елементами є:
бази даних;
системи обробки даних (у системах прийняття рішення);
автоматизовані робочі місця, які реалізують свою роботу на базі сучасних електронно-обчислювальних машин та засобів зв’язку.
Первинними елементами інформаційно-аналітичної системи є периферійні об’єктно-спеціалізовані автоматизовані інформаційні підсистеми.
Дієвим способом вирішення проблем здійснення інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики є запровадження відповідного комплексу, який передбачає подання, приймання та комп’ютерну обробку податкової звітності та реєстрів податкових накладних в електронному вигляді, створення електронних реєстрів податкових накладних та використання аналітичних процедур для всебічного та оперативного аналізу даних податкової звітності.
Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності Міністерства доходів та зборів є фактично одним із способів здійснення податкового контролю. Створення інформаційно-аналітичного забезпечення органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики як цілісної системи, спрямованої на загальний аналіз результатів господарської діяльності платників податків, забезпечить покращання адміністрування, дозволить спрямувати податковий контроль на тих платників податків, які ухиляються від виконання податкового обов’язку, і зменшити навантаження на сумлінних платників податків.
Згідно ст. 72 Податкового Кодексу Україїни для інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики використовується інформація, що надійшла[7]:
від платників податків та податкових агентів, зокрема інформація: що міститься в податкових деклараціях, розрахунках, інших звітних документах; що міститься у наданих великими платниками податків в електронному вигляді копіях документів з обліку доходів, витрат та інших показників, пов’язаних із визначенням об’єктів оподаткування (податкових зобов’язань), первинних документах, які ведуться в електронному вигляді, регістрах бухгалтерського обліку, фінансовій звітності, інших документах, пов’язаних з обчисленням та сплатою податків і зборів; про фінансово-господарські операції платників податків; про застосування реєстраторів розрахункових операцій;
від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та Національного банку України, зокрема інформація: про об’єкти оподаткування, що надаються та/або реєструються такими органами; про експортні та імпортні операції платників податків.
Так, інформація про об’єкти оподаткування повинна містити, зокрема, вид, характеристики, індивідуальні ознаки об’єкта оподаткування (в разі наявності), за якими його можна ідентифікувати. За результатами здійснення державного контролю за органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та Національний банк України направляють до органів доходів та зборів інформацію про результати здійснення такого контролю.
Для забезпечення діяльності органів доходів та зборів використовується інформація, що міститься у звітних документах (крім персоніфікованої статистичної інформації, фінансових звітів), які подаються платником податків органам виконавчої влади та/або органам місцевого самоврядування. Органами державної статистики інформація надається відповідно плану державних статистичних спостережень. Органи місцевого самоврядування мають право, в межах своєї компетенції, визначеної Кодексом, встановлювати ставки місцевих податків, зборів, надавати певні податкові пільги. Інформація про такі встановлені ставки місцевих податків, зборів та надані податкові пільги також надається органам доходів та зборів для використання цієї інформації в діяльності органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики.
Крім того, надається інформація про дозволи, ліцензії, патенти, свідоцтва на право провадження окремих видів діяльності, які видаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та Національним банком України. Пунктом 72.1.2.5 статті 72 передбачено, зокрема, що дозволи, ліцензії, патенти, свідоцтва на право провадження окремих видів діяльності повинні містити наступні обов’язкові реквізити:
найменування платника податків, якому видані такі дозволи, ліцензії, патенти;
податковий номер або реєстраційний номер облікової картки фізичної особи;
вид дозвільного документа;
вид діяльності, на провадження якої видано дозвільний документ;
дату видачі дозвільного документа;
строк дії дозвільного документа, інформацію про припинення (зупинення) дії дозвільного документа із зазначенням підстав такого припинення (зупинення);
сплату належних платежів за видачу дозвільного документа;
перелік місць провадження діяльності, на яку видано дозвільний документ.
від банків, інших фінансових установ інформація про наявність та рух коштів на рахунках платника податків;
від органів влади інших держав, міжнародних організацій або нерезидентів;
від підрозділів органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики та митних органів за результатами податкового контролю;
для інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності також використовується інша інформація, оприлюднена як така, що підлягає оприлюдненню відповідно до законодавства та/або добровільно чи за запитом надана органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики в установленому законом порядку.
Інформаціїя, визначена вище, згідно статті 73 Податкового Кодексу України безоплатно надається органам виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики періодично або на окремий письмовий запит цього органу у терміни, визначені пунктом 73.2 Податкового Кодексу. Періодичність надання такої інформації встановлюється Кодексом.
Крім того, інформація може бути надана на письмовий запит органу доходів та зборів. Періодична інформація надається джерелом такої інформації самостійно у визначений законом час.
Так, щомісяця органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування протягом десяти календарних днів місяця, що настає за звітним, надається інформація про об’єкти оподаткування, що надаються та/або реєструються такими органами.
Органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування протягом 10 календарних днів з дня подання звітності надається інформація, що міститься у звітних документах (крім персоніфікованої статистичної інформації, фінансових звітів), які подаються платником податків до відповідних органів.
Органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування надається інформація до органів доходів та зборів про встановлені ставки місцевих податків, зборів та надані такими органами податкові пільги в терміни не пізніше десяти календарних днів з дати набрання чинності відповідного рішення.
Органами державної статистики інформація надається відповідно до плану державних статистичних спостережень.
Крім того, Кодексом можуть бути встановлені інші строки для подання періодичної інформації. Так, наприклад, у Розділі 15 Податкового кодексу України визначено, що центральним органом з регулювання у сфері телекомунікацій, користування радіочастотним ресурсом та надання послуг поштового зв’язку двічі на рік: до 1 березня та до 1 вересня поточного року подається перелік користувачів радіочастотного ресурсу.
Порядок подання інформації органам виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики визначається Кабінетом Міністрів України.
Крім періодичної форми отримання податкової інформації, згідно ст.73.3. Податкового Кодексу України органи виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики мають право звернутися до платників податків та інших суб’єктів інформаційних відносин із письмовим запитом про подання інформації (вичерпний перелік та підстави надання якої встановлено законом), необхідної для виконання покладених на них функцій, завдань, та її документального підтвердження.
При підготовці запитів щодо отримання податкової інформації необхідно дотримуватись певних умов:
запит підписується керівником або заступником керівника органу виконавчої влади, що забезпечуює формування державної фінансової політики;
запит повинен містити перелік інформації, яка запитується;
запит повинен містити перелік документів, що підтверджують інформацію;
в запиті повинні бути визначені підстави для його надіслання.
Письмовий запит про подання інформації надсилається платнику податків або іншим суб’єктам інформаційних відносин за наявності хоча б однієї з таких підстав:
за результатами аналізу податкової інформації, отриманої в установленому законом порядку, виявлено факти, які свідчать про порушення платником податків податкового, валютного законодавства, законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики;
для визначення рівня звичайних цін на товари (роботи, послуги) під час проведення перевірок;
в інших випадках, визначених Кодексом.
Запит вважається врученим, якщо його надіслано поштою листом з повідомленням про вручення за податковою адресою абонадано під розписку платнику податків або іншому суб’єкту інформаційних відносин або його посадовій особі.
Платники податків та інші суб’єкти інформаційних відносин зобов’язані подавати інформацію, визначену у запиті органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики, та її документальне підтвердження протягом одного місяця з дня, що настає за днем надходження запиту (якщо інше не передбачено Податковим Кодексом України).
У разі коли запит складено з порушенням вимог, платник податків звільняється від обов’язку надавати відповідь на такий запит.
Інформація на запит органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики надається Національним банком України, іншими банками безоплатно у порядку і обсягах, встановлених Законом України «Про банки і банківську діяльність» [9].
Відповідно до зазначеного Закону інформація щодо юридичних та фізичних осіб, яка містить банківську таємницю, розкривається банками з письмового дозволу власника такої інформації або органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики на їх письмову вимогу з питань оподаткування або валютного контролю стосовно операцій за рахунками конкретної юридичної особи або фізичної особи – суб’єкта підприємницької діяльності за конкретний проміжок часу.
Вимога відповідного податкового органу на отримання інформації, яка містить банківську таємницю, повинна:
бути викладена на бланку державного органу встановленої форми;
бути надана за підписом керівника державного органу (чи його заступника), скріпленого гербовою печаткою;
містити передбачені Законом України «Про банки і банківську діяльність» підстави для отримання цієї інформації;  
містити посилання на норми закону, відповідно до яких державний орган має право на отримання такої інформації.
Іншим видом запита є спеціальний запит про одержання або надання інформації з-за кордону – це запит про інформацію, яка може бути надана в результаті перевірки або розслідування дій платника податку щодо ухилення від сплати податків та інших порушень законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики. Спеціальний запит робиться у випадку, коли факти підтверджують, що необхідна інформація знаходиться за межами України, і всі зусилля одержати цю інформацію з джерел в Україні не призвели до бажаного результату.  
Форма та зміст спеціального запиту про одержання або надання інформації з-за кордону, встановлюється  міжнародним договором. У випадку, коли форму та зміст спеціального запиту не встановлено, вони можуть бути встановлені за взаємною домовленістю компетентних органів та виконуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики лише за наявності міжнародних договорів, якими передбачено обмін інформацією.
Порядок отримання інформації органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики за їх письмовим запитом визначається Кабінетом Міністрів України.
Інформація про наявність та рух коштів на рахунках платника податків надається в обсягах більших, ніж передбачені пунктом 73.3 цієї статті, банками та іншими фінансовими установами контролюючим органам за рішенням суду. Для отримання такої інформації контролюючий орган звертається до суду.
Відповідно до п. 73.5 статті 73 [7] з метою отримання або підтвердження податкової інформації контролюючі органи мають право проводити зустрічні звірки. Зустрічною звіркою вважається співставлення даних первинних бухгалтерських та інших документів суб’єкта господарювання, що здійснюється органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики з метою документального підтвердження господарських відносин з платником податків та зборів, а також підтвердження відносин, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку платника податків.
Зустрічні звірки не є перевірками. Вони проводяться виключно для отримання або підтвердження податкової інформації. Відповідно за результатами такої зустрічної перевірки не може бути донараховано податки, збори, пені, штрафні санкції, не може бути притягнуто платника податків до відповідальності.
Результати зустрічної звірки можуть бути використані виключно як підтвердження чи спростування наявної податкової інформації, для збору необхідних даних тощо. Результат зустрічної звірки оформлюється відповідною довідкою, яка надається суб’єкту господарювання, з яким проводилась звірка щодо платника податків, в десятиденний термін.
Довідка про проведення зустрічної звірки підлягає реєстрації в органах виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики (як ініціатора проведення зустрічних звірок, так і виконавця).
Матеріали зустрічної звірки направляються до контролюючого органу, який направив запит на проведення такої звірки для їх подальшої реалізації, та можуть бути використані в інформаційно-аналітичній діяльності органів доходів та зборів.
Для інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики створюються відповідні інформаційні бази, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики.
Інформація може зберігатись в електронному вигляді в електронних базах даних та на паперових носіях, які повинні зберігатись у визначених архівах. Окремі аналітичні матеріали, узагальнення, практика застосування, інші матеріали можуть знаходитись в окремих виконавців, у міру необхідності.
Персональна інформація про платників податків, яка знаходиться в інформаційних базах даних контролюючих органів, не може бути розголошена.  
Порядок надання податкової інформації іншим учасникам інформаційних відносин чітко регламентовано чинним інформаційним законодавством.
Зібрана податкова інформація та результати її опрацювання використовуються для виконання покладених на органи виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики функцій та завдань.
Податкова інформація є власністю держави і може використовуватись лише для визначених Податковим кодексом цілей.

Контрольні питання

1. Податкова система.
2. Загальнодержавні та місцеві податки і збори в Україні.
3. Структура податкових органів в Україні.
4. Контролюючі органи та органи стягнення.